2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，2019年7月6日国务院办公厅正式发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（下称"《指导意见》"），建设用地二级市场建设过程中又一重大里程碑。
一、《指导意见》的出台背景
土地二级市场是相对于土地一级市场而言。土地一级市场是指国有建设用地出让市场（下称"土地一级市场"），即在土地主管部门管理、组织下通过招拍挂或者协议出让的方式出让国有建设用地使用权的市场。相应地，土地二级市场是指出让国有建设用地的转让、出租、抵押土地再交易行为所形成的市场（下称"土地二级市场"）。
长期以来，土地一级市场是我国土地市场建设的重点，制度比较完善，政府监管比较严格，因此也相对比较规范。不同于土地一级市场，传统上，土地二级市场交易主要是市场主体的自发行为，政府介入和监管较少，配套制度不健全，土地二级市场上的违法违规交易行为较为普遍；而另一方面，现阶段土地二级市场服务体系不健全，缺少信息发布平台和交易信息系统，导致信息不对称，交易不透明，不利于监管和调控。
随着我国土地一级市场土地供应量的减少，二级市场土地交易变得越发频繁，健全完善二级市场有利于优化土地资源配置、盘活利用存量建设用地、促进土地节约集约利用。因此，近年我国政府开始规划土地二级市场建设。2017年1月22日国土资源部（现为自然资源部）印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》（下称"《试点方案》"），在全国34个市、县开展土地二级市场试点工作，并于2018年第三季度陆续对全国34个市、县土地二级市场试点成果进行了验收。
